ILUSTRACJE: PIOTR CHUCHLA

Pojęcie strategii rozwoju – miasta, gminy, powiatu, województwa, państwa – przewija się w polskiej debacie publicznej od lat 90. XX wieku. Zmieniają się jedynie przymiotniki, jakimi zwykle opatruje się tę frazę: strategia rozwoju zrównoważonego, inteligentnego, partycypacyjnego, odpowiedzialnego. I podobnie jak większość tego typu określeń stało się ono dla jednych fetyszem, dla drugich straszakiem, dla jeszcze innych – pojęciem bez znaczenia. 

Na początek kilka słów o tym, czym w ogóle jest strategia. To wywodzące się z greki słowo aż do XX wieku odnoszono wyłącznie do sztuki wojennej, a za klasyka strategii uznaje się starożytnego chińskiego myśliciela i generała Sun Zi. W czasach nowoczesnych pojęcie strategii zostało zaadaptowane do działań organizacji biznesowych. Tak jak dla strategów wojskowych centralnym pojęciem było pokonanie wroga możliwie najmniejszym kosztem, tak dla przedsiębiorstw istotą strategii organizacji biznesowej są przetrwanie, rozwój i wzmocnienie swojej pozycji względem konkurentów. Większość niezwykle licznych definicji strategii organizacyjnej skupia się na takich jej wyznacznikach, jak długookresowe działanie, analiza otoczenia konkurencyjnego, wyznaczanie wizji rozwoju, celów i środków do jej realizacji oraz ocena rezultatów strategii. 

W latach 80. XX wieku na fali reform administracji publicznej będących elementem „nowego zarządzania publicznego” (NZP) pojęciem strategii zaczęły się posługiwać organizacje publiczne. Koncepcja NZP była rozwijana głównie w krajach anglosaskich. Według niej organizacje publiczne, w tym samorządy, powinny być zarządzane z wykorzystaniem technik menedżerskich, by zwiększyć efektywność świadczonych przez nie usług, i oceniane w tych samych kategoriach co przedsiębiorstwa – pod kątem sprawnego funkcjonowania na konkurencyjnym rynku. Strategie rozwoju, często przygotowywane przez zewnętrznych ekspertów, stały się jednym z podstawowych narzędzi tak zwanego menedżerskiego zarządzania miastem. Wraz z rozwojem koncepcji współzarządzania (Governance) zaczął się upowszechniać partnerski model budowania strategii – bazujący na oddolnym, partycypacyjnym tworzeniu założeń dokumentu. 

W Polsce koncepcja NZP pojawiła się pod koniec lat 90. ubiegłego stulecia, a wraz z nią nastąpił także wysyp strategii i podporządkowanych im programów tworzonych na każdym szczeblu zarządzania – od państwa po gminę, a także na poziomie poszczególnych urzędów i instytucji. Strategie stały się więc nieodłącznym elementem krajobrazu politycznego polskich miast i gmin, co niekoniecznie przełożyło się na jakość tych opracowań. Częste grzechy ich twórców to schematyzm w podejściu do własnych potencjałów czy wręcz powielanie strategii innych gmin (na czele z anegdotycznymi przykładami skopiowanych omyłkowo z wcześniejszych dokumentów nazw gmin w uchwalonych strategiach przygotowywanych seryjnie przez wyspecjalizowane firmy), brak jakiegokolwiek przełożenia planów strategicznych na realne działania („strategie-półkowniki”), ujmowanie we wszelkich strategiach, zwykle i tak obowiązkowych działań samorządu oraz niedemokratyczny i nietransparentny proces podejmowania decyzji strategicznych. Jednymi z głównych zarzutów wobec strategii, jaki pojawił się na fali krytyki NZP, były nazbyt rynkowe, nastawione na konkurencję (zamiast współpracę) działania samorządów. Wśród rezultatów takiego podejścia wskazywano bezmyślną imitację strategii innych obszarów, prowadzącą do ambicjonalnych, nieuzasadnionych nakładów, kosztowne wysiłki promocyjne, często połączone z zaniedbaniem innych sektorów (o większym potencjale rozwojowym) i realnych potrzeb mieszkańców. 

Czym zatem są strategie rozwoju? W wąskim znaczeniu to po prostu dokumenty planistyczne jakiegoś podmiotu – w tym organizacji terytorialnej: państwa, regionu, powiatu czy gminy – określające jego długoterminowe cele i kierunki działania. Na strategię składają się: diagnoza stanu danej jednostki na tle otoczenia; wizja (czyli wyobrażenia przyszłego stanu jednostki); misja (czyli manifestacja wartości i idei przyświecających realizacji strategii); podporządkowane wizji cele i działania podejmowane przez podmiot opracowujący; system wdrażania i finansowania tychże działań; oraz wskaźniki, dzięki którym można monitorować i oceniać postępy realizacyjne. Oprócz strategii długookresowych funkcjonują także dokumenty niższej rangi – programy, których głównym zadaniem jest wdrażanie w określonych ramach czasowych jakiegoś wycinka strategii. W szerszym znaczeniu strategie długookresowe i powiązane z nimi programy są instrumentami strategicznego zarządzania rozwojem terytoriów, których dotyczą – ciągłego procesu obejmującego planowanie, wdrażanie, monitorowanie, ocenę i aktualizację polityk rozwojowych w danej jednostce. Istotą strategii jest zatem nie dokument, ale proces zarządzania strategicznego. 

Strategie rozwoju, które będą nas interesować w dalszej części tekstu, dotyczą jednostek przestrzennych – terytoriów. Terytorium w zarządzaniu rozwojem można rozumieć na dwa sposoby: jako fragment przestrzeni geograficznej, oddzielony granicą od innych terytoriów, nad którym społeczną władzę sprawuje jakaś wspólnota, albo jako działającą w określonej przestrzeni geograficznej konstrukcję społeczną, ekonomiczną i polityczną wywodzącą się ze zbiorowych działań podejmowanych przez różnych aktorów i z zachodzących między nimi interakcji (współdziałania, konkurencji, walki). Czym te pojęcia różnią się w kontekście planów strategicznych? W pierwszym ujęciu strategia skupi się przede wszystkim na fizycznym aspekcie przestrzeni geograficznej: cechach środowiska przyrodniczego, infrastruktury, zabudowy czy zamieszkującej obszar społeczności. Przestrzeń i jej zróżnicowanie są tu zasobem, potencjałem rozwojowym, zmienną rozpatrywaną w kontekście kosztów prowadzenia działalności lub utrzymywania infrastruktury. W drugim ujęciu będą nas interesować przede wszystkim sieci powiązań w obrębie terytorium: społeczne i profesjonalne relacje, wyobrażenia, sposoby współdziałania, instytucje – czyli składowe decydujące o niepowtarzalności danego terytorium. 

Relacje między prawem, przestrzenią i strategiami rozwoju również można rozumieć dwojako. W pierwszym ujęciu opracowanie strategii dla danego obszaru jest po prostu realizacją zapisów prawa (rozumianego przedmiotowo). W drugim, znacznie bardziej złożonym, strategią jest instrument, dzięki któremu podmioty zarządzające daną przestrzenią (terytorium) mogą realizować swoje prawo (podmiotowe) do jej kształtowania. Pierwsze ujęcie wydaje się bardziej oczywiste. Ustawy samorządowe czy ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wprost wymieniają wśród kompetencji samorządów, jak również Rady Ministrów, opracowywanie i przyjmowanie programów rozwoju. Obowiązek opracowania strategii rozwoju województwa wynika wprost z ustawy o samorządzie wojewódzkim, a dodatkowo liczne akty prawne regulujące poszczególne sektory funkcjonowania państwa nakładają na samorządy obowiązek (lub przyznają kompetencje) przygotowania kolejnych strategii i programów. Tworzy to niezwykle skomplikowany system planowania rozwoju. Dokumenty strategiczne na poziomie krajowym to między innymi Długookresowa Strategia Rozwoju Kraju 2030, Strategia na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju (czyli średniookresowa strategia rozwoju kraju), wiele sektorowych zintegrowanych strategii rozwoju (na przykład Strategia innowacyjności i efektywności gospodarki), Krajowa Strategia Rozwoju Regionalnego, Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, strategie ponadregionalne (na przykład Strategia Rozwoju Polski Wschodniej). 

Równie skomplikowany jest system planowania rozwoju na szczeblu samorządowym: obligatoryjnych wojewódzkich dokumentów planistycznych jest około czterdziestu. Samorządy – powiatowe i gminne – są zobligowane do opracowania ponad dwudziestu dokumentów każdy. To nie tylko długookresowe, złożone opracowania, takie jak strategie rozwoju województw, ale też liczne dokumenty sektorowe – od programów ochrony powietrza po programy opieki nad zabytkami, strategie rozwiązywania problemów społecznych gmin i powiatów czy plany rozwoju sieci szkół publicznych, a także dokumenty dotyczące kształtowania gospodarki finansowej jednostek. 

Do tej liczby dodać trzeba dokumenty nieobligatoryjne, realizowane na podstawie kompetencji przyznanych samorządom. Należą do nich najgłośniej bodaj dyskutowane strategie rozwoju miast czy programy rewitalizacji. Ich fakultatywność jest zresztą często pozorna – uchwalenie strategii lub programu okazuje się bowiem zazwyczaj warunkiem pozyskania środków inwestycyjnych będących w dyspozycji władzy wyższego szczebla. Doskonałym przykładem są tu programy rewitalizacji przygotowywane masowo przez władze miast (ostatnio także gmin wiejskich), a traktowane przez wiele samorządów po prostu jak kolejny formalny warunek konieczny dla otrzymania środków na „rewitalizację”. 

Tu dochodzimy do drugiego rozumienia strategii – jako instrumentu kształtującego przestrzeń jednostek terytorialnych. Nadmienić trzeba, że strategie rozwoju jednostek samorządowych i większość wynikających z nich programów (z wyjątkiem – od niedawna – gminnego programu rewitalizacji) nie są aktami prawa miejscowego powszechnie obowiązującymi na terenie jednostki, adresowanymi do wszystkich jej mieszkańców i bezpośrednio rozstrzygającymi o ich prawach i obowiązkach, lecz jedynie wewnętrznymi dokumentami, skierowanymi do organów samorządu i podległych mu jednostek. Dla zobrazowania skuteczności tych dokumentów można przywołać dwa przykłady, obowiązkowe dla miast, powiatów (w zależności od liczby ludności) i województw: programy ochrony powietrza (POP, obowiązkowe dla obszarów województw, w których przekroczono dopuszczalny poziom zanieczyszczeń) oraz plany zrównoważonego transportu zbiorowego. Pomimo funkcjonowania od wielu lat POP w Małopolsce dopiero wprowadzenie ustawowych regulacji, pozwalających sejmikom wojewódzkim na przyjęcie tak zwanej uchwały antysmogowej, czyli zakazu spalania paliw stałych (jako prawa miejscowego w danej gminie), umożliwiło podjęcie realnych działań dążących do eliminacji niskiej emisji w Krakowie. Nadal istnieją wątpliwości, czy wobec gęstego zaludnienia okolicznych gmin taki zakaz, bez wprowadzenia odpowiednio restrykcyjnych ogólnopolskich norm dla opału i skutecznej kontroli, zapewni miastu czyste powietrze. Natomiast obowiązek sporządzania programów transportowych wystarczy zderzyć ze skalą realnego wykluczenia komunikacyjnego mieszkańców gmin – także, jak się okazuje, w dużych aglomeracjach miejskich. 

Znaczna część dokumentów strategicznych w taki czy inny sposób odnosi się do przestrzeni, nawet jeśli owo odniesienie nie jest zapisane wprost. Nie można wszak kształtować sieci szkół, transportu publicznego czy gospodarować mieszkaniowym zasobem gminy, zasobem zabytków, a tym bardziej chronić środowisko przyrodnicze (kolejne obowiązkowe programy szczebla gminnego lub powiatowego) bez zdefiniowania przestrzeni, w których działania będziemy podejmować. Trudno sobie też wyobrazić realizację zapisów strategii rozwoju dotyczących zapewnienia wysokiej jakości usług publicznych wszystkim mieszkańcom przy rosnących kosztach związanych z nieustannie zwiększającą się (niekoniecznie proporcjonalnie do wzrostu liczby mieszkańców i wpływów podatkowych) powierzchnią przestrzeni zurbanizowanej, stale pojawiających się nowych osiedlach i rozpraszającej się zabudowie. 

Tymczasem, mimo że oczywista wydaje się współzależność przestrzeni, gospodarki i społeczeństwa, za jeden z największych deficytów planowania rozwoju uznaje się od lat brak powiązania polityki przestrzennej z tak zwanym planowaniem społeczno-gospodarczym (którego elementem są właśnie strategie). Strategie jednostek terytorialnych powstają niezależnie od planów zagospodarowania, w różnych odstępach czasu, na podstawie odrębnych diagnoz, procedur i konsultacji. Dokumenty te, pełne formułek o zrównoważonym, inteligentnym, zwartym, niskoemisyjnym rozwoju i podnoszeniu jakości życia, stają się dzięki temu zbiorem pobożnych życzeń wobec rozlewającej się zabudowy i rosnącej liczby samochodów. Podobnie projekty zapisane w strategiach rozwoju – bez określenia miejsca ich realizacji stają się tylko papierowym zapisem, a wielkie słowa o metropolitalnych ambicjach bledną wobec chaotycznie zagospodarowanej przestrzeni wokół strategicznych miejskich inwestycji (czego doskonałym przykładem są wielkie krakowskie inwestycje, takie jak hala sportowo-widowiskowa Tauron Arena Kraków). Jedną z przyczyn takiego stanu może być to, że opracowanie strategii gminy jest po prostu łatwiejsze od planowania przestrzennego, nieobwarowane praktycznie żadnymi wymogami co do kształtu, jakości formalnej, udziału społecznego, a także nie dotyka (pozornie) interesów właścicieli nieruchomości. Z kolei strategie wojewódzkie (jako jedyne obowiązkowe) wobec mizernej pozycji planu zagospodarowania przestrzennego województwa mają ograniczony wpływ na przestrzeń regionalną. 

Czytając powyższe, można by stwierdzić, że strategie odgrywają umiarkowaną rolę jako narzędzia kształtowania przestrzeni. Dlaczego zatem budzą emocje? Podstawowym sposobem, w jaki strategie wpływają na przestrzenne różnicowanie rozwoju, jest alokacja środków. Najwięcej kontrowersji ze względu na skalę środków budzą niewątpliwie strategie odnoszące się do polityki intraregionalnej (czyli wsparcia regionów i miast przez państwo czy UE). Najbardziej spektakularne jest natomiast oddziaływanie bezpośrednie – poprzez umiejscowienie w określonej przestrzeni lokalnej zapisanych w strategiach i programach regionalnych albo państwowych projektów inwestycyjnych, takich jak budowa infrastruktury transportowej czy społecznej. Innym sposobem kształtowania przestrzeni jest nadanie wyższej rangi danemu sektorowi czy dziedzinie – choćby wyższego wsparcia infrastruktury drogowej kosztem kolejowej, wielkiej infrastruktury kulturalnej kosztem obiektów kultury życia codziennego, a także kształtowania marketingu terytorialnego ukierunkowanego na konkretne działalności i funkcje przestrzeni. Kolejnym sposobem oddziaływania strategii jest określenie, jakie środki pomocowe, na jakich zasadach i do jakich jednostek terytorialnych będą kierowane. W polskiej praktyce najbardziej oczywiste jest to w odniesieniu do dystrybucji środków unijnych kształtowanej przez wiele dokumentów strategicznych – od szczebla UE (Strategia Europa 2020), przez zapisy Umowy Partnerstwa, krajowe strategie i programy operacyjne (na przykład PO Infrastruktura i Środowisko), aż po strategie i programy regionalne. Skutkiem zmiany polityki na szczeblu unijnym po 2013 roku jest choćby brak możliwości realizacji ze wsparciem środków unijnych dużych obiektów kulturalnych (tak charakterystycznych dla poprzedniego okresu unijnego programowania). Decyzje na poziomie krajowym poskutkowały z kolei zapisem o możliwości realizacji infrastruktury tramwajowej ze wsparciem środków z Programu Infrastruktura i Środowisko wyłącznie w miastach wojewódzkich. 

W tym miejscu nie można nie odnieść się do podstaw teoretycznych polityki rozwoju, na których opierają się owe strategie. Pierwszym elementem, na który trzeba zwrócić uwagę, są modele rozprzestrzeniania się rozwoju w danym regionie i możliwości sterowania przez władze publiczne tym procesem. W praktyce polityka rozwoju opiera się na dwóch podstawowych modelach: wyrównawczym, opartym na teorii konwergencji, i polaryzacyjno-dyfuzyjnym, którego podstawą jest teoria biegunów wzrostu. Nieco upraszczając, pierwszy z modeli nadaje priorytet kierowaniu wsparcia do obszarów słabszych, a głównym celem polityki regionalnej państwa (lub UE) jest zmniejszanie się skali różnic rozwoju społeczno-gospodarczego regionów. Drugi z modeli bazuje na konieczności wsparcia obszarów ekonomicznego wzrostu jako koniecznych w zglobalizowanej gospodarce motorów rozwoju państwa i jego konkurencyjności. Krytycy pierwszego podejścia wskazują na nieefektywność bezwarunkowego wsparcia kierowanego do regionów czy miast słabych, z kolei krytycy drugiego – na brak realizmu w podejściu do możliwości dyfuzji rozwoju z centrów wzrostu na peryferie. Niezależnie od oceny modeli rozwoju ich wybór realnie przyczynia się do dystrybucji środków, a w praktyce sprowadza się do podejmowania trudnych i niejednoznacznych decyzji. 

Równie istotną kwestią jest poziom decentralizacji zarządzania środkami inwestycyjnymi. Żyjemy i mieszkamy przecież na terytoriach osiedla, dzielnicy, sołectwa, miasta, gminy, powiatu, województwa, państwa, Unii Europejskiej. Każde z nich posiada własną tożsamość, prawną podmiotowość, co przekłada się (poza najniższym szczeblem, sublokalnym – choć i tu zdarzają się wyjątki w postaci strategii sołectw czy dzielnic) – na formułowanie własnej polityki rozwoju, manifestujące się także w strategiach rozwoju. Nasuwa się zatem pytanie: cele których terytoriów są dla nas, obywateli, najistotniejsze i najbardziej interesujące? W jaki sposób budować strategie? Od góry (polityka top-down), podporządkowując cele i priorytety jednostek niższego szczebla tym znajdującym się powyżej, czy oddolnie (polityka bottom-up), przekazując jak największe kompetencje w decydowaniu o rozwoju, w tym o wydatkowaniu przyznanych środków, jednostkom lokalnym? Skoro przestrzeń państwa czy Unii Europejskiej jest zróżnicowana, to czy strategie powstające w Brukseli (Warszawie) i ustalające jednolite priorytety, niekoniecznie dopasowane do lokalnych potrzeb, powinny decydować o realizacji celów strategii lokalnych? Pojawia się również jednak pytanie o poziom odpowiedzialności lokalnych wspólnot (a zwłaszcza polityków) w realistycznej ocenie potrzeb i możliwości, ale też o możliwość realizacji działań ewidentnie sprzecznych z fundamentalnymi celami strategii państwa czy UE (na przykład w dziedzinie ochrony środowiska). Sprawę komplikuje dodatkowo fakt, że formalno-administracyjne granice realnie funkcjonujących terytoriów rzadko pokrywają się z formalnymi granicami jednostek administracyjnych przygotowujących strategie. Najbardziej widoczne jest to na poziomie lokalnym, gdzie procesy rozwoju/wzrostu swobodnie przelewają się ponad granicami gmin, powiatów, a nawet regionów, manifestując się w migracjach, dojaz- dach do pracy, rozprzestrzenianiu się zabudowy i różnicowaniu dostępności do usług publicznych. Czy wobec tego opracowywanie strategii rozwoju Krakowa, Katowic czy Wrocławia (ale też Kielc, Słupska czy Radomia), której zakres obejmuje granice administracyjne, a nie ich obszary funkcjonalne, ma jakikolwiek sens? 

Jedną z odpowiedzi na te dylematy ma być terytorializacja polityki rozwoju – podejście, w którym zindywidualizowana interwencja publiczna dotycząca danego terytorium kształtowana jest na drodze negocjacji podmiotów z różnych poziomów zarządzania terytorialnego. Ustalane są wspólne, unikalne dla danego terytorium cele strategiczne i negocjowane poziomy ich finansowania z różnych źródeł. Terytorium nie jest tu jednak rozumiane w sposób tradycyjny – jako jednostka administracyjna. Jego granice wyłaniają się w procesie strategicznego zarządzania, na podstawie diagnozy wspólnych problemów, wyzwań i potencjałów, ale także (co jest znacznie trudniejsze) możliwości i chęci współpracy. Strategia tego rodzaju ma charakter kontraktu, a jej podmiotem (terytorium) są różnego rodzaju obszary funkcjonalne. Za przykład takiego podejścia mogą posłużyć strategie zintegrowanych inwestycji terytorialnych (ZIT), realizowane w obszarach miast wojewódzkich (i niektórych miast średnich). W założeniu strategie ZIT miały przede wszystkim skłonić (a może zmusić?) włodarzy miast i okalających je suburbiów do współpracy i wspólnego zarządzania metropolią. „Nagrodą” za ich podjęcie jest wspólna pula środków unijnych przeznaczonych na projekty transportowe, ekologiczne i społeczne służące mieszkańcom całego obszaru. Za kilka lat okaże się, w jakim stopniu ten solidarnościowy eksperyment okaże się skuteczny w czasach zaostrzającej się walki o mieszkańca (a może raczej jego podatki) i coraz popularniejszych „programów lojalnościowych” w postaci kart mieszkańca wprowadzanych przez miasta. 

Kontrast był uderzający: na ujęciu satelitarnym widać było tylko mniej lub bardziej jednolitą zieloną plamę z rozsianymi gdzieniegdzie niewyraźnymi niebieskimi kropkami, natomiast na mapie pojawiała się fascynująca plątanina dróg lokalnych, szlaków krajobrazowych, punktów widokowych, lasów, jezior i przełęczy. Nad oboma fotogramami widniał, wypisany wielkimi czarnymi literami, tytuł wystawy: MAPA JEST BARDZIEJ INTERESUJĄCA OD TERYTORIUM.

Michel Houellebecq, Mapa i terytorium 

Strategie rozwoju można traktować jak swoistą opowieść o terytorium – kreśloną z punktu widzenia ich twórców, opisującą teraźniejszość (diagnoza), przyszłość (wizja rozwoju) i środki do osiągnięcia celu. Szczególnym elementem tej opowieści są mapy, często postrzegane jako obiektywne odwzorowanie przestrzeni geograficznej. Ich staranna analiza i interpretacja daje oczywiście – a przynajmniej powinna – podstawę do podejmowania decyzji w planie strategicznym. Mają jednak również, jak to bywa z obrazami, ogromną siłę oddziaływania. Jednocześnie liczne poradniki planowania strategicznego dla samorządów zachęcają do jak najczęstszego wykorzystania map, planów i schematów przestrzennych jako uniwersalnego narzędzia poprawiającego czytelność i komunikatywność strategii. Jako geografa i autora licznych map oczywiście mnie to cieszy, często jednak zapomina się, że mapa zawsze jest mniej lub bardziej subiektywnym, zgeneralizowanym i wybiórczym modelem świata, co łatwo sprawdzić, choćby porównując obraz satelitarny i mapę drogową tego samego obszaru w popularnych serwisach geolokalizacyjnych. Odbiór mapy zawsze jest wypadkową skali (a wraz z nią pojemności informacyjnej mapy), dostępności danych, wybranej metody prezentacji, umiejętności i intencji autora, a także umiejętności czytania mapy przez odbiorcę. Istotne jest nie tylko to, co i jak przedstawiamy, ale też znaczenie, jakie nadajemy przedstawionym na mapie elementom, a także informacje na niej pomijane. Tworzenie mapy, poprzez selekcję jej zawartości, wybór stylów i reprezentacji fizycznych lub abstrakcyjnych elementów przestrzeni, można zatem traktować za Brianem Harleyem jak wyraz kontroli nad przestrzenią, użyteczne narzędzia manipulowania społeczną wiedzą o niej – a więc efektywne instrumenty sprawowania władzy. Mapy często też stają się samodzielnymi nośnikami treści zawartych w strategiach, znacznie lepiej rozpoznawalnymi niż dokumenty, których są elementami. Mapa, obrazując fragment rzeczywistości i usuwając z pola widzenia odbiorcy inne fragmenty, staje się więc „ważniejsza niż terytorium”, z całą jego złożonością. 

Ciekawym przykładem takiego oddziaływania są mapy zanieczyszczeń powietrza. Informacje o katastrofalnym stanie powietrza w polskich miastach można było znaleźć w programach ochrony powietrza czy raportach z monitoringu już wiele lat temu. Dopiero jednak upowszechnienie się kolorowych map zanieczyszczeń – najpierw z publicznych źródeł (mapy będące wynikiem modelowania przekroczeń zanieczyszczeń), a potem uzupełnionych danymi z „czujników smogu” – oznaczonych sugestywną ostrzegawczą purpurą wskazującą skalę zagrożenia zdrowia, spowodowało potężną społeczną reakcję. Diagnostyczne mapy mogą mieć także negatywne oddziaływanie – na przykład uwypuklają nierówności w poziomie rozwoju społecznego czy wskazują pewne obszary miasta jako lepsze albo gorsze, często na podstawie jednego, wybranego wskaźnika. Dotyczy to programów rewitalizacji, posługujących się takimi określeniami, jak obszary zdegradowane czy zdeprawowane. 

Równie potężnym narzędziem są mapy prezentujące wizje przyszłego rozwoju. Sugestywne obrazy domniemanego stanu przestrzeni, kolorowe strzałki wskazujące na zasięg oddziaływania planowanych inwestycji, gęsta przyszła sieć drogowa czy kolejowa, przekonują znacznie mocniej, zwłaszcza w sezonie wyborczym, niż wyliczenia kosztów infrastruktury i harmonogramy realizacji. Doskonałym przykładem są mapy (a właściwie schematy) sieci kolejowej powiązanej z Centralnym Portem Komunikacyjnym. Bodaj najistotniejszą częścią opowieści o CPK jest mapa ze spinającą całą Polskę strukturą złożoną z linii zbiegających się w punkcie między Warszawą a Łodzią, gdzie zaplanowano wielkie lotnisko i nowe miasto – technopolię (skądinąd dość oryginalny pomysł w kraju depopulujących się miast). Zbiegające się w centrum kraju linie kolejowe biegnące do każdego zakątka Polski wraz z opowieściami o podróżach mieszkańców Jeleniej Góry, Nowego Sącza czy Koszalina przez lotnisko Solidarności prosto do Pekinu czy Los Angeles miały dowodzić „odpowiedzialności” strategii rozwojowej. Głównym projektem infrastrukturalnym w silnie scentralizowanym kraju, gdzie kilkanaście milionów mieszkańców nie ma zapewnionego transportu publicznego, jest budowa gigantycznego hubu lotniczego w pobliżu stolicy. Kreśląc gęstą sieć powiązań CPK ze średnimi miastami (często z pominięciem ich naturalnych ciążeń komunikacyjnych), sprytnie wykorzystano rozwijającą się narrację o konieczności wsparcia średnich miast i prowincji, które dzięki realizacji śmiałych (a w istocie mocno centralistycznych) planów miały zyskać dostępność porównywalną z największymi metropoliami. 

Plan budowy CPK, który ze względu na skalę oddziaływania, jak i zakres czasowy można uznać za rodzaj strategii, skupia zresztą wszystkie wyżej przywołane dylematy: model dystrybucji środków, poziom decentralizacji i sposób podejmowania decyzji. Ten ogromny projekt – gdyby potraktować go jak coś więcej niż tylko element politycznego marketingu – wymagałby w gruncie rzeczy dostosowania większości strategii wojewódzkich i miejskich do nowych reguł gry. 

Strategie stają się więc narzędziami władzy – redystrybucji lub polaryzacji, stymulowania rozwoju lub wzrostu jednych obszarów kosztem braku wsparcia innych, realizacji politycznych ambicji. Najistotniejszym dylematem strategicznym, przy niezmiennie ograniczonych środkach realizacji strategii, jest wybór priorytetów. Wybór ten uwidacznia się już na poziomie celów polityk rozwoju, w praktyce jednak dopiero prześledzenie wskaźników monitorowania (czyli pomiaru tego, co tak naprawdę chcemy osiągnąć), finansowania (jakie środki kierujemy na realizację poszczególnych zadań) i harmonogramów realizacji zadań (jaka jest kolejność realizacji) odsłania rzeczywiste priorytety strategii. Na poziomie strategii lokalnych często zresztą okazuje się, że realnych priorytetów brak, a strategia jest raczej zapisem wszelkich możliwych pomysłów na gminę czy miasto, jakie pojawiły się na etapie opracowania dokumentu. W praktyce i taki rodzaj strategii może służyć jako narzędzie władzy. Wobec braku określenia realistycznych celów, ich skwantyfikowania i priorytetyzacji, optymistyczne zapisy strategii, reklamowanej jako powstała z „szerokim udziałem społecznym”, służą za rodzaj zasłony dymnej dla realnych decyzji podejmowanych przez burmistrzów czy urzędników. Nierzadko zdarza się, że w strategii funkcjonują zapisy o zielonym, zrównoważonym rozwoju, a w praktyce działania dominuje finansowy priorytet dla infrastruktury drogowej. Strategia (dokument) staje się zatem raczej narzędziem miejskiego marketingu i kształtowania wizerunku władzy politycznej niż zarządzania strategicznego. 

Zakończyć można tytułowym pytaniem, które często przewija się w poradnikach tworzenia strategii rozwoju dla gmin: czyja jest ta strategia? Czy strategia miasta to strategia urzędu miasta, władz miasta czy mieszkańców, a nawet użytkowników miasta? Zapewne wielu włodarzy miast (regionów, państwa) odpowiedziałoby chętnie, że wszystkich mieszkańców – w końcu to mieszkańcom, a nie władzom ma dzięki strategii „być lepiej”. Takie zapewnienia często padają też podczas konsultacji. Kontrastują z tym choćby wyniki badań sprzed kilku lat, według których 60 procent mieszkańców gmin wiejskich i aż 30 procent radnych tych gmin nie wiedziało nawet, czy gmina przyjęła jakąkolwiek strategię. 

[Strategie] mają spowodować zmianę stanu istniejącego na lepszy (rozwój) z punktu widzenia ogółu mieszkańców […]. Z tego punktu widzenia nie są więc strategiami władz, ponieważ nie mają spowodować, aby to władzom było lepiej.

Ewa Bończak-Kucharczyk,
Strategie rozwoju regionów i miast. Metodologia i wskazówki praktyczne 

Odpowiedź na pytanie, czyja jest strategia, zależy więc od stanu miejskiej (regionalnej, ogólnokrajowej) demokracji. Dotykamy zarazem problemu, w jaki sposób budować strategie naprawdę odpowiedzialne i sprawiedliwe. Aby nie okazały się wyłącznie zbiorami pustych frazesów, muszą być budowane w realnym, transparentnym i odpowiedzialnym partnerstwie. Oznacza to także, że zawarte w nich zapisy powinny stanowić konsensus nie tylko w kwestii definiowania problemów wspólnoty terytorialnej czy celów rozwojowych, ale przede wszystkim w kwestii realnych priorytetów finansowych dla poszczególnych działań, zwłaszcza w sytuacji, gdy środki finansowe okazują się niewystarczające dla realizacji wszystkich zaplanowanych projektów. Jako narzędzia długookresowego zarządzania, przekraczającego jedną kadencję polityczną, wymagają też szacunku dla ustaleń poprzedników, ciągłości działania, rozważenia różnych interesów i dalekosiężnych skutków podejmowanych decyzji. Czy w kraju, w którym o budowie wieżowca w centrum stolicy decyduje (podobno) decyzja administracyjna zależna od wyniku wyborów, jest to możliwe?