Gra pozorów

Wiosną 2020 roku renomowany Portal Samorządowy zorganizował kolejną edycję konkursu Top Inwestycje Komunalne. W jego radzie konsultacyjnej zasiedli ministrowie i przedstawiciele znamienitych instytucji. Wśród nominowanych znalazło się osiedle mieszkaniowe Dębno, zrealizowane przez gminę Kurzętnik. Rzecz niewątpliwie godna pochwały, że gmina poprzez własną inwestycję tworzy nowe możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na obszarach, gdzie trudno o aktywność deweloperów.

Zanim wydamy werdykt przyjrzyjmy się wszak inwestycji. Jej architektura, delikatnie mówiąc, nie rzuca na kolana. Urbanistycznie natomiast zasługuje na zdecydowaną krytykę – jest usytuowana poza obszarem zurbanizowanym, wciśnięta między kopalnię piasku i zabudowę gospodarczą. W sąsiedztwie pięknie meandruje Drwęca, co tylko potwierdza, że to nie miejsce na kompleks bloków.

Czy więc taka – ewidentnie wybrakowana – inwestycja publiczna faktycznie zasługuje na wyróżnienie ze strony członków rady konsultacyjnej? Oczywiście nie, a mimo to je otrzymała. To porażka gminy, która „zafundowała” mieszkańcom takie warunki życia, ale też nas wszystkich jako społeczeństwa, „Eksperci” przyznający nominacje, jak i opinia publiczna nie widzą problemu. Największymi przegranymi są nowi lokatorzy, gotowi zadowolić się życiem w substandardowej lokalizacji – bo nie mają porównywalnych ofert do wyboru, nie wiedzą, że mogliby oczekiwać więcej, nie przewidują, z jakimi problemami wiąże się życie w takim miejscu.

Gdyby taką inwestycję zrealizował prywatny przedsiębiorca, można by standardowo ponarzekać na jego pozbawioną skrupułów chęć zysku i filozofię „sprzedaj byle co i zapomnij”, po czym zamknąć temat. Tu jednak chodzi o inwestycję publiczną. Co ważne, nie jest ona wyjątkiem, bo tego typu „wpadek” publiczni inwestorzy mają na koncie więcej. Gdy oddano do użytku pierwszą inwestycję w ramach Mieszkania+ (osiedle pod Jarocinem), informacja o tym pojawiła się we wszystkich mediach. Nie zwrócono uwagi na wołające o pomstę do nieba – z punktu widzenia jakości życia i wyzwań klimatycznych – lokalizację osiedla i usytuowanie budynków.

Od inwestora publicznego można, a nawet trzeba wymagać więcej. On przecież nie działa dla zysku, ale w interesie publicznym – czyli w założeniu dla dobra wszystkich. Niestety, żeby wymagać, trzeba mieć świadomość i kontrolę społeczną, sprawowaną chociażby przez media. Dysponując nimi, zyskalibyśmy szansę na wytworzenie pewnego standardu, do którego można by się odwoływać także przy ocenie komercyjnych inwestycji mieszkaniowych. Tymczasem zdaje się, że zbiorowo uczestniczymy w swego rodzaju grze pozorów – niewielu bylejakość przeszkadza, inni wręcz są gotowi ją wyróżniać. W ten sposób jako społeczeństwo poważnie zmniejszamy swoje szanse na wysoką jakość.

Debata, z której nic nie wynika

Stwierdzenie, że w ogóle nie oceniamy jakości zabudowy mieszkaniowej, jest uproszczeniem. W ostatnim okresie furorę robi słowo „patodeweloperka”, coraz więcej szokujących wręcz przykładów określanego przez nie zjawiska można znaleźć w mediach społecznościowych i tradycyjnych. Służą jednak głównie rozrywce (tak, często wywołują śmiech) lub rozładowaniu słusznych frustracji. Znacznie rzadziej rodzą poważniejszą dyskusję o przyczynach, na przykład o tym, jakie mechanizmy napędzają wyraźną w ostatnim czasie presję na zwiększanie intensywności zabudowy – wszędzie tam, gdzie ustalenia planistyczne nie regulują jej wystarczająco ściśle. Czy owa intensywność wynika z braku skrupułów i z chciwości deweloperów, a może to proces rynkowy będący pochodną ułomnego systemu planowania przestrzennego? Skoro daje on komuś możliwość znaczącego „pompowania” swojej inwestycji, to konkurencja wymusza, aby inni też „wyciskali z działek, ile się da”. Podobnie destrukcyjny skutek ma systemowe przyzwolenie na chaotyczny urban sprawl – dopuszczalność realizacji kolejnych osiedli w przypadkowych i rozproszonych lokalizacjach podmiejskich, nierzadko o dramatycznie złej strukturze przestrzennej. Przychodzi na myśl analogia z wypieraniem pieniądza lepszego przez gorszy. Powszechna świadomość problemu i wzmożone zainteresowanie nim w mediach społecznościowych nie prowadzą na razie do żadnych szerszych zmian na lepsze.

Jednocześnie – paradoksalnie – w ostatnich latach poprawia się przeciętny standard deweloperskiej zabudowy mieszkaniowej. W dużych miastach, w obliczu rywalizacji o klienta, coraz więcej deweloperów przykłada wagę do wspólnych przestrzeni między budynkami, udogodnień dla pieszych i rowerów, dostępu do transportu publicznego itp. Zmniejsza się liczba wygrodzeń, urządzane są ogólnodostępne przestrzenie rekreacyjne, a liczne osiedla zyskują strukturę kwartałową z lokalami usługowymi w parterach. Nieraz taka zabudowa wynika z obowiązującego planu miejscowego, ale walka o klienta wydaje się silniejszym czynnikiem. Można ją mierzyć stopniem odnalezienia się na rynku, bo istotne różnice w podejściu do powyższych spraw widać nawet u deweloperów sąsiadujących ze sobą osiedli, realizowanych na podstawie tych samych aktów planistycznych. Ci bardziej ambitni/rzetelni niewątpliwie zasługują na pochwałę i chciałoby się, aby ich postępowanie wyznaczało nowy standard. Trzeba jednak pamiętać, że proces „ulepszania” produktu mieszkaniowego ma granice. Z jednej strony na pewno osłabia go obecna sytuacja niezaspokojonego popytu, w której mieszkanie jest przede wszystkim lokatą kapitału i nie trzeba się przykładać, aby je sprzedać; z drugiej – nie można naiwnie liczyć, że deweloperzy, bazując wyłącznie na rynkowych mechanizmach, sami racjonalnie urządzą nam miasta. Ich obszar interwencji co do zasady ogranicza się do działki budowlanej. Choć w ostatnim czasie powstają coraz bardziej kompleksowe przedsięwzięcia pozwalające budować spore dzielnice (z korzyścią dla ich jakości – patrz osiedle Wilno na warszawskim Targówku), pojedynczy deweloperzy nie będą – miejmy nadzieję – budować ani przebudowywać całych miast.

Tęsknota za standardem

W tym miejscu musi powrócić wątek władzy publicznej. Jej działanie i aktywność są niezbędne, aby wkład nowej zabudowy mieszkaniowej w tworzenie dobrego miasta był normą, nie zaś sporadycznym wynikiem zbiegu różnych czynników.

Praktycznie w każdej dyskusji w tym kontekście pada hasło „standard urbanistyczny”. Jego wprowadzenie, a właściwie przywrócenie, postuluje każda propozycja reformy systemu planowania w Polsce. I słusznie, choć podejście do standardu jest chyba nieco odrealnione. Starsi urbaniści z rozrzewnieniem wspominają go jako element czasów, gdy skuteczne projektowanie i realizacja założeń urbanistycznych były prostsze niż dziś; młodsi idealistycznie widzą w nim symbol „lepszej urbanistycznie” epoki, w której między budynkami zostawiano tyle miejsca na zieleń, że dziś kreatywnym deweloperom często udaje się zmieścić tam kolejny pełnowymiarowy blok.

To prawda, że w PRL-u funkcjonowały przepisy w sprawie normatywu urbanistycznego. Po raz ostatni ustalono je w 1974 roku i formalnie obowiązywały do połowy lat 80. Określały między innymi standardy wyposażenia terenów zabudowy mieszkaniowej w infrastrukturę techniczną, zabezpieczenie terenów zieleni, zapewnienie dostępu do usług, w tym publicznych. Normatyw całkowicie stracił znaczenie wraz z reformą samorządową i następującym po niej w 1994 roku przyjęciem ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W całkowicie zmienionych warunkach ustrojowych uznano, że gminnym urbanistom nie trzeba nic narzucać. Oni mieli najlepiej wiedzieć, jakie przy lokalnych i konkretnych uwarunkowaniach określić wskaźniki zagospodarowania terenu oraz inne zasady i parametry urbanistyczne.

Choć dziś takie podejście może się wydawać karygodnym zaniedbaniem, nie było zupełnie nieracjonalne. Wszelkie dziedziny bazujące na fachowości oraz inwencji projektanta trudno poddają się sztywnym, odgórnie narzuconym przepisom – a jeśli już są do tego zmuszone, najczęściej dzieje się to ze szkodą dla ostatecznych rozstrzygnięć projektowych. Na przykład w złożonych przypadkach warunki techniczne dla budynków bywają zbyt rygorystyczne i blokują wdrażanie racjonalnych pomysłów, a mimo to nie chronią przed substandardowymi rozwiązaniami, chociażby w zakresie nasłonecznienia.

Prawodawcy z początku lat 90. nie przewidzieli rozwoju sytuacji, a konkretnie tego, jak nowe realia wpłyną na urbanistykę: że w większości przypadków przestanie ona być sferą twórczej aktywności fachowego zespołu projektowego, a stanie się raczej obszarem nieprzejrzystej syntezy różnych uwarunkowań – prawniczych orzeczeń i interpretacji, możliwości finansowych gminy, a często i niezbyt klarownych interesów i partykularyzmów. W takim układzie na rozstrzygnięcia projektowe zgodne ze sztuką może zabraknąć miejsca. Problem z wynikowymi planami miejscowymi dotyczy nawet nie tyle niewłaściwych parametrów urbanistycznych, ile często ograniczonego znaczenia regulacyjnego. Nie zawierają odpowiednich ustaleń albo formułują je tak „nieszczelnie”, że uparty inwestor przeforsuje korzystną dla siebie interpretację, rujnującą pierwotną koncepcję, na której oparto plan miejscowy.

To nie takie proste

Standard urbanistyczny należy więc niewątpliwie wprowadzić. Pytanie, czy będzie to zabieg łatwy i oczywisty oraz jakie skutki przyniesie. Pytań nasuwa się zresztą wiele. Czy w rezultacie wszystkie nowo powstające budynki mieszkalne w Polsce mogłyby wpisać się w kompletną strukturę urbanistyczną? Czy nie pojawią się skutki uboczne?

Podstawowe pytanie brzmi: jak standard urbanistyczny miałby wyglądać? Jakie mają być jego zakres i mechanizm funkcjonowania? Dotyczyłby w sposób jednolity terytorium całego kraju czy byłby zróżnicowany w zależności od cech gminy, rodzaju zabudowy lub innych parametrów charakteryzujących dany obszar? A może gminy mogłyby go modyfikować (tylko zaostrzać czy również łagodzić?) lub rozszerzać tematycznie? Obowiązywałby wyłącznie na obszarze bez szczegółowych planów miejscowych czy byłby wiążący przy ich sporządzaniu?

Okazuje się, że jeśli ustawodawcy zależałoby na wypracowaniu optymalnego rozwiązania – takiego, które rozwiązywałoby jak najwięcej problemów, a rodziło jak najmniej komplikacji – to praktycznie we wszystkich powyższych kwestiach każda z opcji ma wady i zalety. Największe wyzwanie wiąże się chyba z prawidłowym określeniem rzeczowego zakresu standardu oraz sposobu jego sformułowania. Z góry można odrzucić wariant posłużenia się normatywem PRL-owskim, chociażby z racji zmian w stylu życia, jakie zaszły przez ostatnie pięćdziesiąt lat; wprost przekładają się one na całkiem inne potrzeby w zakresie kształtowania zespołów mieszkaniowych. Przełożenie nowych potrzeb na regulacje nastręczy nie lada problemów. Posłużę się przykładem z czasów Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Budowlanego, pracującej nad Kodeksem urbanistyczno-budowlanym. Grono fachowców i tęgich głów planowało przywrócenie standardu, ale przy próbie jego sformułowania natrafiło na przeszkody. Pojawił się zestaw warunków nieszczególnie przystających do najważniejszych wyzwań rozwojowych – na przykład proponowano uzależnienie dopuszczalnej liczby kondygnacji od wielkości miasta. W szesnastotysięcznych Słubicach do dziś stoją na skutek decyzji Edwarda Gierka jedenastopiętrowe bloki i nie wydaje się, aby miały jakikolwiek wpływ na urbanistyczne problemy tego miasta. W każdym razie profesorowie z komisji szybko poniechali uciążliwego zadania i w projekcie kodeksu wpisali tylko delegację do opracowania i wydania standardów w drodze rozporządzenia. Na zasadzie „pomyślę o tym jutro”, a najlepiej, żeby pomyślał kto inny, czyli właściwe ministerstwo.

Wyznacznik jakości czy bariera?

A przecież „standardy urbanistyczne” to nie tylko teoretyczny byt w naszym prawodawstwie. One już w pewnym zakresie funkcjonują jako element niesławnej ustawy lex deweloper. Jej konstrukcja pod znakiem zapytania postawiła resztki racjonalności tego, co (według niektórych na wyrost) nazywane jest systemem planowania przestrzennego w Polsce. Zakres stosowania ustawy jest wprawdzie mniejszy niż zakładali twórcy, lecz to nie osłabia jej grzechów. A to, że dziś wielu odnajduje w niej dzisiaj pozytywy i wyprowadza z niej podstawy do ułomnego mechanizmu finansowania przez dewelopera infrastruktury społecznej, świadczy o stopniu desperacji samorządów pozbawionych skutecznych narzędzi urbanistycznych. Niemniej standardy urbanistyczne są postrzegane jako niewątpliwy pozytyw lex deweloper – i słusznie, przy czym należy zwrócić uwagę na sposób ich wykorzystywania przy stosowaniu tej ustawy. Najczęściej gminy dążą do przeciwstawienia się proponowanej przez inwestorów zabudowie niezgodnej z planami miejscowymi. Ustawowe standardy urbanistyczne, często dodatkowo zaostrzane przez gminy, okazują się wówczas pomocnym narzędziem: nie dopuszczają do powstania niepożądanej zabudowy.

Dochodzimy do clou. Celem standardów urbanistycznych, o których myślimy, ma być blokowanie nowej zabudowy czy jej kształtowanie? Wygląda na to, że wprowadzenie ich do powszechnego stosowania miałoby taki sam skutek jak lex deweloper: duża część z planowanych inwestycji nie mogłaby powstać. Choć ten argument w dyskusjach o zmianach systemowych jest ewidentnie nadużywany przez środowiska deweloperów, w tym kontekście faktycznie należy się obawiać, że zmalałaby dostępność nowych mieszkań, a z powodu ograniczenia podaży wzrosłyby ceny. Standardy nie wystarczą więc, by uzdrowić sytuację. Potrzebne są skojarzone z nimi mechanizmy prawne gwarantujące powstawanie nowej infrastruktury. Przywrócenie standardu urbanistycznego nie może być wyrwaną z kontekstu punktową reformą, ale musi współgrać z wieloma innymi zmianami w systemie, zwłaszcza w zakresie finansowania urbanizacji.

Dodatkowo przy chęci „pozytywnego” wykorzystania standardów znaczenia nabierają niuanse, które w przypadku lex deweloper można było pominąć. Wymóg dostępu do przystanku komunikacyjnego to pozornie zerojedynkowa kwestia, jeśli jednak oceniać faktyczną użyteczność dla przyszłych mieszkańców, należałoby brać pod uwagę ofertę transportową z tego przystanku, a także inne tematy, które znajdują się w urbanistycznym elementarzu, ale trudno je przełożyć na język bezwzględnie obowiązującego aktu prawnego. Przykładowo jeśli przystanek będzie się znajdował w wymaganej odległości od budynku mieszkalnego, przedszkole również, ale w przeciwnym kierunku, funkcjonalność takiego układu dla mieszkańca będzie ograniczona, chociaż zgodna z przepisami. W kontekście standardów urbanistycznych należałoby kierować się zdrowym rozsądkiem, o co jednak trudno, gdy przychodzi stosować i interpretować prawo powszechnie obowiązujące. Jeśli na nowym osiedlu nie ma szkoły w odpowiedniej odległości, przepisy mogą nakazać jej budowę nawet w sytuacji, gdy niewiele dalej, na innym osiedlu, które już zdążyło się „zestarzeć”, z dobrym dojazdem transportem publicznym, jest szkoła wykorzystywana tylko częściowo.

W czasach chaosu i kryzysu

Warto też zadać sobie pytanie, ile nowych osiedli mieszkaniowych mamy zamiar jeszcze zbudować, bo to dla ich tworzenia standardy urbanistyczne wydają się idealnym narzędziem (dokładnie jak w czasach PRL-u). Projektowanie nowego osiedla jest w miarę proste: łatwo oszacować liczbę mieszkańców i adekwatnie do niej ukształtować strukturę przestrzenną, pamiętając o wszystkich funkcjach wymaganych przez standardy. Jeśli dalszy rozwój (czy aby na pewno będzie to rozwój?) przestrzenny Polski ma następować z dotychczasową dynamiką i na niezmienionych zasadach – formalnych i jakościowych – faktycznie powstanie sporo nowych inwestycji tego typu.

Stojące dziś przed nami wyzwania powinny jednakże zmuszać do gwałtownej zmiany sposobu myślenia o pożądanych kierunkach zagospodarowania przestrzennego kraju. Już w 2015 roku do ustawy planistycznej wpisano zasadę sytuowania nowej zabudowy w pierwszej kolejności poprzez uzupełnianie już istniejącej. W szczególności powinno to oznaczać jak najlepsze wykorzystanie terenów zagospodarowanych – tych, które utraciły swoje dawne funkcje, a także tych zabudowanych byle jak: tymczasowo, przypadkowo, ekstensywnie. Trudno uznać, aby obecnie ta zasada była konsekwentnie wcielana w życie. Winny jest przede wszystkim wciąż funkcjonujący wynaturzony mechanizm decyzji o warunkach zabudowy. Nie unieważnia to jednak znaczenia tej zasady, wręcz przeciwnie – przemawia za nią coraz więcej argumentów. Nawet jeśli dotychczas nie ziściły się zapowiadane regulacje unijne ograniczające możliwość dodatkowego zasklepiania gleby, to część krajów swoimi działaniami wyznaczyła już ten kierunek jako jeden z mechanizmów przeciwdziałania zmianom klimatu. Polska, europejski maruder w obszarze retencjonowania wody, też w końcu musi podążyć tym tropem.

Tymczasem wokół polskich miast, nie tylko największych, ale i całkiem małych, rozrastają się „pierścienie żywiołowej suburbanizacji” – coraz większe obszary zabudowane przypadkowo i ze zróżnicowaną intensywnością. Samorzutnie się nie „naprawią” ani nie staną przyjazną i dobrze funkcjonującą przestrzenią zamieszkania. Na nich powinny więc skupić się priorytety odpowiedzialnej klimatycznie i ekonomicznie urbanistyki w Polsce. Zamiast tworzyć nowe „idealne” osiedla, trzeba najpierw zająć się takim zagospodarowaniem przestrzeni, aby z jednej strony minimalizować powierzchnię przeznaczoną do zasklepienia, a z drugiej – naprawiać obecną dysfunkcyjną strukturę zabudowy podmiejskiej. Chodzi o racjonalne pod względem funkcjonalnym i środowiskowym wypełnienia luk w chaotycznie rozproszonej zabudowie i próbę przekształcania ich w sensowne zespoły mieszkaniowe z dostępem do usług i sprawnym powiązaniem transportem publicznym z miastami centralnymi. Zadanie wydaje się tytaniczne i zapewne takie jest. Warto zadbać o to, aby sposób sformułowania przyszłego powszechnego standardu urbanistycznego nie nastręczał dodatkowych komplikacji – dlatego w przypadku obszarów przedmieść powinien być odpowiednio elastyczny.

Legislacyjny lek na całe zło?

Jaka konkluzja płynie z powyższych rozważań? Niewątpliwie standard urbanistyczny jest potrzebny. Filozofia planowania przestrzennego sprowadzająca się do zasady „każda gmina będzie wiedziała najlepiej, jak ukształtować ład przestrzenny na swoim terenie”, niestety – co wszyscy widzimy – się nie sprawdziła. Konieczne jest więc zawarcie w regulacjach (obok procedur) treści merytorycznych zapewniających minimalną jakość opracowań planistycznych. Należy je ponadto sformułować w taki sposób, by nie wylać dziecka z kąpielą– w razie konieczności powinny umożliwiać gminie oraz używającemu własnych wiedzy i warsztatu projektantowi elastyczne podejście do stosowania przynajmniej niektórych elementów tego standardu. Oczywiście należy się zabezpieczyć, by to uelastycznienie nie poszło za daleko. Przydatne będzie tu ustawowe pogłębienie mechanizmów partycypacji społecznej w powstawaniu aktów planistycznych.

No właśnie. Wprowadzenie standardu urbanistycznego jako wyłącznej i samoistnej reformy planowania przestrzennego się nie sprawdzi. Jak już wskazano, aby przyniosła ona faktyczne i pozytywne zmiany, musi być powiązana z innymi zmianami w systemie planowania przestrzennego, zwłaszcza w zakresie efektywnego finansowania urbanizacji oraz wyeliminowania niekontrolowanej zabudowy na wcześniej niezagospodarowanych terenach, ale także zracjonalizowania i usprawnienia procedur planistycznych, poszerzenia dopuszczalnego zakresu treści regulowanych planami miejscowymi i wspomnianej już partycypacji społecznej.

Wielu zapyta o jeszcze jeden kluczowy aspekt: a co z istniejącą zabudową mieszkaniową, która nie spełni powszechnych standardów urbanistycznych? Takiej na pewno jest wiele. Czy ją też miałyby objąć te regulacje? Oczywiście, taki przepis można sformułować, co jednak miałoby z niego wynikać? Tam, gdzie warunki nie są spełnione, samorząd miałby dobudować brakujące szkoły, przedszkola, poszerzyć ulice, chodniki, uruchomić transport publiczny? Niewątpliwie taka norma prawna dołączyłaby do litanii regulacji powszechnie ignorowanych, a po latach wuzetkowej wolnoamerykanki i chaotycznym rozpraszaniu zabudowy prowadziłaby do wielu trudnych sytuacji. Chyba nie jesteśmy mentalnie ani finansowo gotowi, aby na przykład wyburzać zbyt gęstą zabudowę w celu uzupełnienia deficytu terenów zielonych, choć w przyszłości i o tym należałoby pomyśleć. Co więcej, w niektórych przypadkach obowiązek dostosowania się do sztywnego standardu byłby po prostu niesprawiedliwy. Dlaczego wspólnota samorządowa miałaby ponosić ponadstandardowe koszty uzupełniania infrastruktury ludziom, którzy świadomie zdecydowali się zamieszkać w miejscach, gdzie jej nie było i nie była planowana? Jednocześnie nawet bez ustawowych przepisów samorządowcy wiedzą, gdzie w ich miejscowościach występują braki w zakresie infrastruktury czy dostępu do usług publicznych. Tę wiedzę zapewniają im chociażby pisma, petycje czy protesty niezadowolonych mieszkańców, mimo to lokalne władze nie realizują tych oczekiwań na bieżąco. I tutaj tkwi istota problemu, nie tyle w braku przepisów o dostosowaniu istniejącej zabudowy do konkretnych standardów, ile w braku finansowania. To element wspomnianego już fundamentalnego zaniechania w polskich przepisach urbanistycznych – braku racjonalnych i skutecznych mechanizmów ekonomicznych zapewniających powstawanie kompletnego miasta, a więc zabudowy mieszkaniowej z równoległą realizacją infrastruktury oraz gwarantowanym dostępem do usług publicznych i terenów zieleni.

Dziś, gdy sprawy zaszły tak daleko, sformułowanie racjonalnych przepisów jest trudniejsze, niż byłoby kiedyś. Najłatwiej przyjąć, że koszty nowej urbanizacji ponoszą jej użytkownicy, ale z czego w takim razie sfinansować braki tam, gdzie zabudowa mieszkaniowa już powstała? Wprowadzić powszechną opłatę infrastrukturalną? Każde potencjalne rozwiązanie znajdzie przeciwników, a wypracowanie sprawiedliwego mechanizmu będzie karkołomne, bo trudno uwzględnić wszystkie dotychczasowe złożone uwarunkowania. Na przykład gdy to mieszkańcy w przeszłości współfinansowali infrastrukturę (choćby poprzez opłatę adiacencką), powszechna opłata infrastrukturalna zmuszałaby ich do tego ponownie. To chyba najtrudniejszy obszar niezbędnej reformy systemu planistycznego. Niestety, z prowadzonej dotychczas debaty publicznej nie wynika, aby projektodawcy rzeczywiście skupiali się teraz nad tą problematyką.

Przyjmijmy jednak optymistycznie, że nowe i kompleksowe rozwiązania legislacyjne staną się obowiązującym prawem. Czy w dniu, w którym to nastąpi, wejdziemy na prostą i szeroką drogę do naprawy polskiej przestrzeni i określonego standardu zamieszkania? Zapewne nie. Doświadczenia ze zmianami w planowaniu przestrzennym wskazują, że nie zawsze wszystko idzie zgodnie z intencją ustawodawcy. Interpretacje i orzecznictwo niejedno racjonalne rozwiązanie sprowadziły na manowce. Do tego dochodzi niepowstrzymana inwencja części inwestorów i projektantów w obchodzeniu uchwalonych przepisów. W odpowiednich grupach w mediach społecznościowych zapewne zaroiłoby się od środowiskowych dyskusji, jak „nagiąć” albo zinterpretować dany wymóg, aby budować po staremu. Nawet jeśli będzie to tylko margines, a wprowadzone rozwiązania prawne okażą się skuteczne, wciąż będziemy potrzebowali kogoś, kto te dzielnice według wyznaczonych standardów zbuduje.

Tyle do zrobienia już teraz

Dlatego legislacja musi być istotnym polem aktywności władzy publicznej, ale jednym z wielu. Polityka przestrzenna nie może się sprowadzać wyłącznie do zmian prawnych na szczeblu krajowym czy aktów planistycznych na poziomie lokalnym. Równie ważne jest propagowanie określonych postaw, budowanie świadomości, komunikowanie inwestorom pragnień i oczekiwań, dawanie dobrego przykładu. Ten ostatni aspekt wydaje się szczególnie istotny. Gdy przedstawiciele władzy lokalnej narzekają na chaos przestrzenny lub niską jakość komercyjnej zabudowy, nie brzmią wiarygodnie, jeśli gmina na swoje komunalne lub TBS-owskie inwestycje przeznacza poślednie lokalizacje albo wręcz rezygnuje z aktywności inwestycyjnej w sferze mieszkaniowej.

Tymczasem to działalność inwestycyjna gminy ma potencjał, by wyznaczyć standard w zakresie kształtu i lokalizacji inwestycji, do którego powinni równać inwestorzy komercyjni. W szczególności odnosi się to do promowania nowej zabudowy śródmiejskiej uzupełniającej tę już istniejącą albo powstałej w wyniku modernizacji/ adaptacji starych budynków na cele mieszkaniowe.

Z natury są to skomplikowane inwestycje i trudno przy nich osiągnąć imponujące wskaźniki finansowe, ale ich potrzebujemy, bo wpisują się w politykę rewitalizacyjną ożywiania starszych dzielnic oraz wzmacniają pożądaną z punktu widzenia klimatycznego strukturę urbanistyczną. Niestety, w niektórych miastach tendencja do lokowania zabudowy mieszkaniowej w centrum, niezależnie od dostępności wolnych terenów, praktycznie nie jest dostrzegalna. Przyda się dobry przykład ze strony miejskiego inwestora.

Największe miasta – Warszawa, Łódź, Gdańsk, Szczecin – mają na koncie liczne własne inwestycje mieszkaniowe w obszarach centralnych. Zresztą w dużych miastach istnieje największy potencjał do formułowania innowacyjnych przedsięwzięć, które jako główny cel stawiają wykreowanie benchmarku dla wysokiej jakości zabudowy mieszkaniowej – zarówno publicznej, jak i komercyjnej. Nie sposób nie wymienić w tym miejscu obsypanego nagrodami osiedla Nowe Żerniki we Wrocławiu oraz, niestety niedokończonych, stołecznych inicjatyw: Warszawskiego Standardu Mieszkaniowego oraz Warszawskiej Dzielnicy Społecznej. Szkoda, że takie projekty są nieliczne i wrażliwe na zmiany kadrowe czy kłopoty proceduralne. Daleko im – w praktyce to lata świetlne – do skali i znaczenia zagranicznych przedsięwzięć o podobnych aspiracjach, jak choćby kolejnych „wystaw” IBA, które powstają w różnych lokalizacjach w Niemczech.

Przykłady dobre i nieliczne

Rola publicznego inwestora jako promotora standardu urbanistycznego najbardziej potrzebna jest w mniejszych miastach. Tam prywatnych deweloperów jest niewielu i często brakuje im bodźców, aby konkurowali ze sobą jakością. W tych warunkach aktywność miasta na rynku mieszkaniowym staje się koniecznością.

Jeśli szerzej porównamy polskie średnie i mniejsze miasta, dostrzeżemy wyraźne różnice w ich rozwoju przestrzennym. W niektórych nowa lub modernizowana zabudowa, głównie mieszkaniowa, uzupełnia wcześniejszą tkankę i wzbogaca strukturę miasta. W innych, co prawda, powstają nowe budynki mieszkalne, jednak ich lokalizacja w żaden sposób nie wpisuje się w przemyślany plan ulepszania czy kształtowania miasta przyjaznego dla mieszkańców. Zwykle to zróżnicowanie ma związek z bardziej lub mniej racjonalną polityką przestrzenną i uchwalaniem aktów planistycznych albo ich brakiem, ale łatwo zauważyć też zależność od realizacji przez miasto ambitnych śródmiejskich inwestycji mieszkaniowych. Wiele miast realizuje takie przedsięwzięcia od dłuższego czasu (co już wyraźnie przekłada się na ich wygląd) lub jest dopiero na początku tej ścieżki rozwojowej – między innymi Stargard, Słupsk, Suwałki, Konin, Kwidzyn, Włocławek. Ten model działania jest też dostępny dla naprawdę niedużych miast. W Karlinie (niecałe sześć tysięcy mieszkańców) od 1997 roku funkcjonuje TBS i zrealizował już sporo inwestycji. Część z nich to niewielkie budynki wypełniające luki w zabudowie i kształtujące dzisiejszy wizerunek miasteczka. Bez tej aktywności inwestycyjnej niewątpliwie wyglądałoby ono zupełnie inaczej.

Obecnie nieliczne mniejsze miasta podejmują wyzwanie aktywnego i świadomego kształtowania na swoim terenie tkanki mieszkaniowej, zwłaszcza takiej, która ma ambicje tworzenia standardu. Ów deficyt to jedno z największych wyzwań polityki mieszkaniowej, a przy okazji także przestrzennej i demograficznej. Dzisiejsze wyjątkowe trzeba uczynić powszechnym. Tylko jak? Najpierw należy sobie odpowiedzieć na pytanie, z czego wynika sukces wskazanych miast. Zapewne najwięcej zawdzięczają właściwym ludziom na właściwych miejscach, etosowi pracy, ciągłości idei i działań.

Aby sporadyczną dbałość o jakość warunków zamieszkania przemienić w rzecz powszechną, należy działać wielotorowo, a w centrum uwagi mieć efekty uzyskiwane przez miasta-liderów. Oznaczać to powinno powiązanie działań legislacyjnych z edukacją i wspieraniem urzędników i urzędów, odpowiednimi narzędziami finansowania, różnorodnymi mechanizmami promocji, presji i regulacji ze strony władzy publicznej wobec inwestorów oraz budową świadomości rynkowej wśród konsumentów, którzy nie powinni się zadowalać byle czym.

Jeśli większość zagadnień z tej listy uda się przynajmniej częściowo zrealizować, jest nadzieja, że standard stanie się standardem.